2019年4月20日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國(guó)務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2019年9月1日起施行。作為推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的一部行政立法，《條例》的出臺(tái)實(shí)施具有重要意義。

 

　　一、《條例》制定的背景

 

　　近年來，很多地方政府出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的文件，科學(xué)民主依法決策水平在一定程度上得到提升。但有一些地方?jīng)Q策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，違法決策、專斷決策、應(yīng)及時(shí)決策而久拖不決等問題較為突出；一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目因當(dāng)?shù)厝罕姴涣私狻⒉焕斫狻⒉恢С侄�引發(fā)群體性事件，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法落地或者匆匆下馬。這些問題嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，有損營(yíng)商環(huán)境，影響改革推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

 

　　二、《條例》規(guī)定了重大行政決策的范圍

 

　　條例通過“列舉+排除”框定重大行政決策事項(xiàng)的范圍，允許決策機(jī)關(guān)結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際確定決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)同級(jí)黨委同意后向社會(huì)公布并根據(jù)實(shí)際變化調(diào)整。列舉的事項(xiàng)包括：一是制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施；二是制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃；三是制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；四是決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊�共建設(shè)項(xiàng)目；五是決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)。同時(shí)，明確排除了3類事項(xiàng)，分別是財(cái)政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控決策，政府立法決策，突發(fā)事件應(yīng)急處置決策。

 

　　三、《條例》明確了重大行政決策程序

 

　　重大行政決策的作出程序是條例規(guī)范的主要內(nèi)容，集中體現(xiàn)了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定的程序要求。一是規(guī)范決策草案的形成過程，主要規(guī)定了公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。二是明確合法性審查為必經(jīng)程序。三是明確集體討論決定為必經(jīng)程序。

 

　　四、增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效

 

　　一是在聽取意見的方式和對(duì)象上，規(guī)定可以采取座談會(huì)、聽證會(huì)、實(shí)地走訪、書面征求意見、向社會(huì)公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式，并且要求應(yīng)當(dāng)采取便于公眾參與的方式聽取意見。同時(shí)，對(duì)涉及特定群體利益的決策事項(xiàng)，要求決策承辦單位與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表進(jìn)行溝通協(xié)商，充分聽取相關(guān)群體的意見建議。二是在具體的程序要求上，對(duì)向社會(huì)公開征求意見和召開聽證會(huì)這兩種方式的程序要求作出具體規(guī)定。三是在公眾意見的研究處理上，規(guī)定決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)各方面提出的意見進(jìn)行歸納整理、研究論證，充分采納合理意見，完善決策草案。

 

　　五、提高專家論證的質(zhì)量

 

　　一是明確專家論證的基本要求。規(guī)定專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立開展論證工作，客觀、公正、科學(xué)地提出論證意見；提供書面論證意見的，應(yīng)當(dāng)署名、蓋章。二是明確選擇專家的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定選擇專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專業(yè)性、代表性和中立性，注重選擇持不同意見的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)，不得選擇與決策事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)。三是健全專家隊(duì)伍管理機(jī)制。規(guī)定省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立決策咨詢論證專家?guī)欤��?guī)范專家?guī)爝\(yùn)行管理，健全專家誠(chéng)信考核和退出機(jī)制；規(guī)定承擔(dān)論證評(píng)估工作的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)等違反職業(yè)道德和本條例規(guī)定的，予以通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期整改；造成嚴(yán)重后果的，取消評(píng)估資格、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

 

　　六、充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用

 

　　一是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式方法上，要求運(yùn)用多種方式、科學(xué)方法，充分聽取有關(guān)部門意見，對(duì)決策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判。二是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的成果形式上，要求開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。三是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用上，要求把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險(xiǎn)可控后，可以作出決策。

 

　　七、規(guī)范了重大行政決策的調(diào)整程序

 

　　針對(duì)“新官不理舊賬”“朝令夕改”等突出問題，條例規(guī)定，依法作出的重大行政決策未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行，需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)法定程序。公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于決策草案形成階段的程序，三者之間沒有固定的先后順序，決策承辦單位可以根據(jù)決策事項(xiàng)特點(diǎn)和實(shí)際需要把握，有的程序可以多次履行。決策草案形成后，需要依次履行合法性審查和集體討論決定這兩個(gè)程序。如果在合法性審查或者集體討論決定階段，發(fā)現(xiàn)決策承辦單位應(yīng)當(dāng)履行而未履行公眾參與、專家論證或者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的，合法性審查部門可以建議、決策機(jī)關(guān)可以要求決策承辦單位補(bǔ)充履行相關(guān)程序。

 

　　八、《條例》制定的意義

 

　　《條例》鮮明體現(xiàn)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，適度把握制度剛性和靈活性，科學(xué)設(shè)計(jì)重大行政決策程序制度，保證制度切實(shí)可行又行之有效，讓重大行政決策程序制度成為決策機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)作為的“助推器”和履職盡責(zé)的“安全網(wǎng)”，為決策機(jī)關(guān)切實(shí)提高決策質(zhì)量和效率提供了有力的制度支撐。

 

　　把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程，確保重大行政決策的正確政治方向。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是《條例》明確的重大行政決策的根本性要求。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過程和各方面。《條例》明確要求重大行政決策必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程，要求決策事項(xiàng)目錄和標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)同級(jí)黨委同意后向社會(huì)公布，要求重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。

 

　　九、《條例》制定的作用

 

　　習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。把《條例》規(guī)定的各項(xiàng)制度要求轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在抓落實(shí)。根據(jù)《條例》及相關(guān)規(guī)定，要在多元監(jiān)督、嚴(yán)格追責(zé)、考核評(píng)價(jià)、示范創(chuàng)建、法治督察等方面形成合力，推動(dòng)重大行政決策程序制度有效落地生根。

 

　　實(shí)施多元監(jiān)督。《條例》規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等多元監(jiān)督制度，規(guī)定重大行政決策依法接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)重大行政決策的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)按照規(guī)定對(duì)重大行政決策進(jìn)行監(jiān)督。通過實(shí)施多元監(jiān)督，加大監(jiān)督力度，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)重大行政決策程序制度有效實(shí)施。

 

　　嚴(yán)格責(zé)任追究。《條例》規(guī)定了嚴(yán)格的追責(zé)制度，明確了決策機(jī)關(guān)、決策承辦單位、決策其他參與主體、決策執(zhí)行單位，以及決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員等的法律責(zé)任，特別規(guī)定了決策機(jī)關(guān)違反條例規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)?shù)共樨?zé)任，實(shí)行終身責(zé)任追究。嚴(yán)格的追責(zé)制度是重大行政決策程序制度落地實(shí)施的重要保障。

 

　　發(fā)揮考核撬動(dòng)作用。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，各級(jí)黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)作用。貫徹落實(shí)《條例》，推進(jìn)科學(xué)民主依法決策是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。《條例》規(guī)定，重大行政決策情況應(yīng)當(dāng)作為考核評(píng)價(jià)決策機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的重要內(nèi)容。要充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)的杠桿撬動(dòng)作用，把重大行政決策執(zhí)行情況納入法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)，推動(dòng)重大行政決策程序制度有效落實(shí)。

 

　　開展法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出，積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動(dòng)，大力培育建設(shè)法治政府先進(jìn)典型，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用。2019年5月，中央依法治國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》，要求從2019年啟動(dòng)第一批法治政府建設(shè)示范地區(qū)評(píng)估認(rèn)定，每?jī)赡觊_展一次，梯次推進(jìn)，樹立一批新時(shí)代法治政府建設(shè)的新標(biāo)桿，形成樣板效應(yīng)。《意見》所附的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》把“重大行政決策科學(xué)民主合法”作為一級(jí)指標(biāo)，圍繞依法決策機(jī)制健全、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、強(qiáng)化決策規(guī)范化建設(shè)等方面設(shè)置了14項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)，從正面激發(fā)各地嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策的內(nèi)生動(dòng)力。

 

　　進(jìn)行法治政府建設(shè)督察。2019年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，明確將嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序、加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的合法性審查作為對(duì)地方政府履行推進(jìn)本地區(qū)法治政府建設(shè)主體職責(zé)的主要督察內(nèi)容之一。下一步，中央依法治國(guó)辦將圍繞是否嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策法定程序等開展法治政府建設(shè)督察，督促各地方嚴(yán)格規(guī)范重大行政決策程序、依法履行職權(quán)，不斷提高政府依法行政水平。（作者：山東省棗莊市嶧城區(qū)普法辦 孫俊）